傲根泥客

  随着国家对绿色环保的大力倡导和城市更新进程的持续不断的发展，城市建设用地的土壤污染防治成为社会关注的热点，在国家相关法规政策的支持下，土壤修复工程也已在各地广泛开展。2019年1月1日《土壤污染防治法》正式施行，建立完善了我国土壤污染风险监管防控制度，为建设用地土壤修复工程的开展提供了法律保障。然而，由于土壤修复工程的复杂性和系统性，以及我国相关市场和法规体系尚处于发展阶段，有关规定法律风险和纠纷也时有发生。在本文中，笔者对在建设用地土壤修复工程的发包签约、履约实施和验收交付三个阶段的主要法律问题进行了梳理，并就相关风险的防范提出了建议。

  《土壤污染防治法》建立了土壤污染责任人制度，明确了建设用地土壤污染风险管控和修复的实施要求和责任主体。在该制度框架下，建设用地土壤修复工程有多种开展模式，实施主体包括土壤污染责任人、土地使用权人以及地方政府和有关部门等。

  实践中，目前开展比较广泛的为“净地出让”模式，即由地方政府或其土地储备平台公司完成土壤污染修复和评估后，再将净地进行出让。根据《招标投标法》相关规定，目前土壤修复不再属于必须招标的工程建设项目类型，但如项目全部或部分使用国有资金投资或国家融资，仍应依法进行招标。因此，对于“净地出让”模式或其他使用国有资金的土壤修复工程，应依据工程规模依法进行招标，涉及使用财政性资金的还应遵守政府采购相关规定；而对于由非国有的土地使用权人或土壤污染责任人开展的土壤修复工程，可采用直接发包的方式。

  对于依法应进行招标的土壤修复工程，其发包应遵守《招标投标法》及其实施条例的相关规定，否则可能会引起中标结果和签订的合同无效，乃至引起行政或刑事处罚。实践中，常见的违规情形既包括招标人为操纵中标结果，设置不合理的招标条件、进行标前实质性谈判或与投标人串通投标等；也包括投标人为中标，以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假等。建设用地土壤修复工程往往投资金额较大，若发生此类违规情形，不仅将导致工程无法顺利实施，有关人员还将面临严重法律后果。因此，在招投标过程中，应格外的注意相关合规要求，并设置合理的招标要求和期限，可聘请专业机构或人员协助编制招投标文件和完成相关工作。

  建设用地土壤修复工程通常被认为属于环保工程，按照现行《建筑业企业资质标准》，承接工程的主体应至少具有环保工程专业承包资质。根据2020年底印发的《建设工程企业资质管理制度改革方案》，环保工程专业承包资质即将与特种专业工程专业承包资质合并为通用专业承包资质，且不分等级。因此，未来承接土壤修复工程的资格要求将进一步放宽，有利于更多企业进入该市场。但与此同时，市场的快速地发展也带来了企业良莠不齐的问题，一些缺乏资质和能力的企业，通过转包挂靠、违法分包等手段承接工程，给土壤修复的质量效果埋下了隐患，同时也会导致相关工程合同无效。因此，发包方在发包签约阶段就应做好对工程承接方的资格和资信审查，并在合同中对于工程管理和人员提出明确要求，就转包挂靠、违法分包等违反法律法规情形设置严格的违约责任。

  目前我国尚未出台针对土壤修复工程的合同示范文本，对于相关合同的法律性质也有几率存在不同意见。实践中，此类合同在多数情况下被视为建设工程合同。然而也有意见认为，由于土壤修复工程并不涉及形成建筑物或构筑物，与通常意义上的“建设工程”存在一定的差异，故不应完全理解为建设工程合同。而从目前的司法实践来看，土壤修复工程相关合同还可能被定性为承揽合同或者技术服务合同，乃至可能属于没有明文规定的无名合同。而在缺少合同明确约定的情况下，双方的权利义务将取决于合同被认定的法律性质和类型。因此，笔者建议在合同中就工程所涉及的双方权利义务尽可能进行明确、具体的约定，必要时可参考目前体系和内容已较为完善的建设工程项目施工合同范本及与建设工程相关的法律规定，以减少因约定不明产生的合同风险。

  建设用地土壤修复是复杂的系统性工程，部分场地土壤修复所需的时间甚至长达数年。然而，由于土壤修复大多受到后续出让或开发驱动，发包方为了尽快完成修复并利用场地，留给工程承接方的修复时间往往十分有限。中国环保产业协会编写的《中国污染场地修复行业发展报告》统计了2017年我国开展的土壤修复工程工期信息，其中，59.2%的项目工期不超过半年，86.8%的项目工期不超过1年。由于土壤修复工期普遍较短，一旦承接方未如约完成修复工程，又会引发后续的相关纠纷和损失。因此，发承包双方应在合同中合理确定工期长度，并就工程的进度控制、工期顺延的情形和程序要求，以及未按期完成工程的违约责任作出具体约定，以减少工期延误引发的纠纷。

  土壤修复工程的实施最重要的包含清挖环节、运输环节、暂存环节、修复环节和回填环节等，一旦完成后再返工，所需时间和费用成本比较高，因此对各实施环节的有效控制是保证工程质量效果的基础。除此之外，实施过程本身也会对环境产生一定的影响，特别是对受污染土壤如未妥善处理，不仅会使得修复目的不能够达到，甚至还可能因污染土壤外运填埋导致新的污染。因此，一方面应注意在工程实施过程中定时进行相关检测，检测合格方可进入后续环节，检测不合格的应尽快予以整改，并就相关责任承担进行明确约定；另一方面，对于污染土壤应根据《土壤污染防治法》等法规政策要求做处理外运，避免因不合规情况导致新的污染。上述工作可由发承包双方开展，也可优先考虑聘请专业的环境监理等咨询单位做监督与管理。

  建设用地土壤修复工程以总价或单价包干合同为主，并在签订合同时往往已有确定的预估土方量。但在出现工程量的重大变化时，双方仍可能就工程量计算和价格变更调整方式等发生争议。除此之外，如实施过程中出现市场行情报价波动、疫情天气等突发事件影响等工程条件的重大变化时，双方还可能就包干价格是不是可调整、是否可进行索赔等事项产生争议。为防范相关风险，笔者建议，对于合同价格形式、调整原则和工程量计量方式，包括实方与虚方之间的换算问题等进行明确约定，并且从招标签约阶段就要注意投标价格是不是合理。而在过程中要做好工程量和价格信息的记录确认工作，对相关调价、变更、索赔立即处理和进行过程结算，避免纠纷矛盾的累积扩大。

  建设用地土壤修复工程完工后，还需要经过发包方和相关政府部门的验收，且该过程往往耗时较长。对此，究竟是以实际完工之日、发包方验收之日还是相关政府部门验收之日为竣工日期，实践中较易产生争议。如在(2018)渝05民初186号案中，发包方基于通过环保验收备案的时间主张存在工期延误，而承接方则认为按实际完工时间来看并未延误，未及时办理验收的责任应由发包方承担。法院基于合同已明确约定工期天数包含通过当地环保部门验收的时间，且承接方也未举证自身以外因素对工期造成的影响，最终认定以通过环保验收备案的日期为准计算实际工期，且承接方应承担逾期违约金。因此，笔者建议在合同中对竣工日期的确定方式在公平合理的基础上进行明确约定，包括与此相关的价款结算支付时间以及质保期起算时间等，以避免因此产生纠纷或损失。

  建设用地土壤修复工程的目的是将土壤内污染物水平降低至目标值，因此工程验收的核心在于通过现场采样与实验室分析等方式，评估是不是达到土地修复效果。为此，可以参照国家以及各地政府机构发布的有关技术规范，并按照合同约定的程序和目标开展验收。但实践中，由于验收取样具有一定的不确定性，且工程验收结果除经发包方认可，还需通过相关政府部门验收备案，因此实践中也可能就验收结果发生争议。如在(2019)冀06民终1791号案中，发包方提出第三方检验测试报告载明经承接方处理后的土壤“铬”浸出值为mg/L﹤0.15，不符合修复目标值mg/L﹤0.05，应进行返工。但法院认为，工程已通过验收并获得当地环保局的确认备案，而第三方出具的检测报告系阶段性报告，因而认定修复土壤达到了修复要求。因此，建议在合同中对验收主体和标准做明确约定，包括结果出现冲突时怎么样处理、要不要引入第三方机构协助确认，以避免就验收结果与时间产生争议。

  由于建设用地土壤修复工程具有复杂性且通过采样检测进行验收，其实际修复效果往往在工程验收交付后的使用阶段才能逐步体现。例如近期的某公司房地产开发工程被紧急叫停的案例，主要是因为原址地块出让并用于房地产开发后，在建设过程中发现该地块土壤、地下水及环境空气存在超标，交房被当地环保部门紧急叫停，房地产开发商最终与小业主解除了购房合同。对此类情况，一方面可通过质保期的质保责任或做补充的修复工作进行弥补处理；另一方面，在无法通过质保修复处理问题时，对于发包方所产生的损失，包括第三方（如小业主）向发包方索赔造成的损失，则根据合同相对性原理，通常要先由土地受让方向土地出让方索要赔偿，再由土地出让方向受托对地块进行土壤修复的承接方或验收检验测试机构等责任方进行索赔，其追索链条较为复杂。因此，对此类情形导致的责任承担，建议在相关合同中进行明确约定。特别各方均必须要格外注意其前后环节的合同中对责任传递和分担的相关约定，以避免因责任链条断裂导致自身损失，甚至替他方承担相应的责任的情况。

  综上，在建设用地土壤修复工程领域，仍存在一系列的法律问题和风险，相信随国家法规政策体系的逐渐完备，以及未来市场的发展和规范化，这样一些问题都会逐步得到解决。与此同时，相关从业机构在日常开展经营过程中，需时刻关注最新的法律政策出台情况，并可依据自己所处的行业环节热情参加有关规定法律法规、政策文件及合同范本的意见征集和制定；而在实施工程过程中，需格外的注意防范和规避相关风险，尤其是注意应选择拥有相对应资质和资信的合作方，以及在合同中对于有关问题尽可能进行明确、具体的约定，必要时可参考相关的建设工程合同范本，以全面防范有关规定法律风险。

  以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。